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PPP項目績效目標與績效指標體系的構建(上)

來源:中國財經報 發布時間:2018-12-13

  王澤彩 楊寶昆

  

  根據全面實施預算績效管理總體部署,作為政府付費和可用性缺口補助的PPP項目,也必須納入預算績效管理。本文嘗試從PPP項目監管以及公共財政資金監管角度,構建了PPP項目全生命周期的績效目標和績效指標,力圖健全完善PPP預算項目支出標準定額。

  構建PPP項目績效管理框架體系的必要性分析 

  國務院《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》對PPP定義為:“政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創新,政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價,保證社會資本獲得合理收益。”財政部《關于推進預算績效管理的指導意見》中也明確:逐步建立以績效目標實現為導向,以績效評價為手段,以結果應用為保障,以改進預算管理、優化資源配置、控制節約成本、提高公共產品質量和公共服務水平為目的,覆蓋所有財政性資金,貫穿預算編制、執行、監督全過程的具有中國特色的預算績效管理體系。由此,廣泛運用于政府投資的基礎設施和公共服務領域的PPP模式項目對應的政府支出責任,有必要納入財政年度預算和中長期規劃,從項目監管以及公共財政資金監管角度建立全過程、全方位、多層次、全覆蓋的績效管理模式。

  《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》明確:積極開展涉及一般公共預算等財政資金的政府投資基金、主權財富基金、政府和社會資本合作(PPP)、政府采購、政府購買服務、政府債務項目績效管理。目前,現行對PPP項目穿行績效管理的規定主要包括:國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》強調,項目實施過程中,加強工程質量、運營標準的全程監督,確保公共產品和服務的質量、效率和延續性。鼓勵推進第三方評價,對公共產品和服務的數量、質量以及資金使用效率等方面進行綜合評價,評價結果向社會公示,作為價費標準、財政補貼以及合作期限等調整的參考依據。項目實施結束后,可對項目的成本效益、公眾滿意度、可持續性等進行后評價,評價結果作為完善PPP模式制度體系的參考依據。財政部《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》明確,各級財政部門應當會同行業主管部門在PPP項目全生命周期內,按照事先約定的績效目標,對項目產出、實際效果、成本收益、可持續性等方面進行績效評價,也可委托第三方專業機構提出評價意見。但是,這些規章均未對PPP項目績效管理的操作規程加以闡明。因此,構建PPP項目績效管理框架體系的指導思想和原則初步確定:

  第一,主體全包括。PPP項目績效管理主體,既包括與PPP項目直接相關的各級政府、行業主管部門、財政部門、預算主管部門、項目實施機構、出資人代表、社會資本方、項目公司,也包括對PPP項目開展外部監管的主體,如人大、政協、審計、監察、社會公眾等。

  第二,客體全覆蓋。PPP項目績效管理對象,包括與PPP項目相關的項目實施機構、政府出資人代表、社會資本方、項目公司。

  第三,管理全過程。PPP項目績效管理應針對識別、準備、采購、執行和移交五個階段開展具體績效管理活動。

  第四,內容全方位。PPP項目績效管理是包含績效目標管理、執行過程管理、績效評價管理和結果反饋、運用管理的動態閉環體系,以績效目標實現為導向,以績效評價為手段,以結果應用為保障,以改進預算管理、優化資源配置、控制節約成本、提高公共產品質量和公共服務水平為目的,貫穿于PPP項目預算編制、申報、執行、監督全過程。

  第五,方法全系列。PPP項目績效管理應將政府及部門內部績效管理與外部績效監管相結合、將項目實施機構、政府出資人代表、項目公司績效自評價與各級政府、行業主管部門、預算主管部門、財政部門績效再評價相結合。

  第六,應用多維度。PPP項目績效管理結果納入對項目實施機構及行業、預算主管部門工作目標考核范疇,建立問題整改責任制和績效問責機制,作為部門工作考評、干部任用、改進政府管理效能的依據。績效結果作為政府PPP項目決策的依據,利于優化資源配置,控制節約成本,提升財政資使用效益。績效結果作為確定社會資本按效付費金額的依據,能夠激發其改進管理持續提高公共產品質量和公共服務水平。

  傳統政府投資項目與PPP項目績效管理差異性評價 

  傳統政府投資項目與PPP模式的項目都屬于基礎設施和公共服務領域,并且都需要納入財政預算績效管理范疇。因此,在開展績效管理的思路、內容、方法方面有很多相似之處。對PPP項目而言,其雖然部分資金源于財政,但是投融資、設計(如委托)、建設、運營具體工作主導權是轉交給社會資本方的,政府只是作為PPP合同簽約一方、項目公司非控股股東、價格、質量監管者,與社會資本合作完成項目全生命周期的建設、運營活動。換言之,PPP模式改變了傳統政府投資項目由政府及所屬部門、單位投資、建設、運營的狀況,而是由雙方組建的混合制項目公司SPV來具體完成項目投資、建設、運營工作,政府根據項目公司提供公共產品或服務的質量和效率,依據績效考核結果支付對價。由此,PPP模式下的項目預算績效管理的目的、主體、對象、內容、流程較傳統項目預算績效管理更加復雜、多維。

  我國PPP項目績效管理的主體多元,不僅涉及政府及所屬部門、單位、融資平臺,還涉及項目實施機構。出資代表考核內容,除了涉及項目建設、運營情況外,作為按效付費的依據,又涉及項目公司、社會資本方履責情況,考核質量和考核結果等需要按照規定納入政府、行業(預算)主管部門對其部門或負責人履職盡責的考核范圍。因此,PPP項目預算績效管理打開了傳統政府投資項目預算績效管理與監控閉環系統,構筑了多維度、多層次、半閉環、動態化的預算績效管理與監控系統。

  (王澤彩:中國財政科學研究院研究員。楊寶昆:云南云嶺工程造價咨詢有限公司董事長。)

   

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