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高強度減稅增支助力經濟發展行穩致遠

——2018年財政政策三大發力點解析

作者:白景明 來源:中國財經報 發布時間:2019-01-29

  從減稅角度看,2018年是近年來減稅規模最大的年份,減稅額突破1.3萬億,相當于2013—2017年五年減稅總額的40%,占2018年稅收總額比重8%。從增支角度看,一般公共預算赤字額保持改革以來最大額,達2.38萬億,赤字率為2.6%,一般公共預算支出突破22萬億,同比增長8.7%,比2013年增長57.5%。2018年,赤字占中央和地方一般公共預算收入比重分別為18.1%、8.4%。增支還體現在專項債規模放大上,2018年達到1.35萬億,比2017年跳增68.7%,增加5500億。這種增支是一種強力擴張,因為專項債是乘數效應更強的投資性支出。從減稅和增支間關系角度看,2018年減稅增長率超出綜合性支出增長率,減稅額占赤字額比重達54.6%。

  始自2009年的我國新一輪積極財政政策,及至2018年已為期十年。本輪積極財政政策的顯著特征是持續高強度減稅增支,2018年減稅增支再加力。

  如此高強度減稅增支國際罕見。可以說,中國屬于二戰后國際上運用財政政策調控經濟社會發展運行勢態最強的國家。上世紀80年代美國里根政府以供給學派理論為支撐運用財政政策刺激經濟增長,采取的措施是減稅壓支,但年度減稅額占稅收總額比重只有不足4%到5%。特朗普上臺后推出減稅計劃,聲勢很大,但年度減稅額預期值占年度稅收總額比重不足5%,在支出方面則試圖降低赤字率。然而需要指出,美國歷次減稅并沒有顯現出強力推動經濟增長效應,至多是產生了經濟穩定作用,而且相伴的嚴重問題是逐步把政府債務占GDP比重推上了100%的水平。有趣的是,克林頓政府采取增稅政策時美國經濟反而保持了最長時間的穩步增長并且實現了財政盈余。

  2010年后,發達經濟體側重于用貨幣政策刺激經濟增長,財政政策基本上是緊縮傾向,稅制和赤字相對穩定。

  回看我國2018年的高強度減稅增支,共生的是6.6%的經濟增長率和8.3%的稅收增長率。這說明高強度減稅增支不僅沒有惡化財政運行,反而起到了助推經濟增長作用。進一步分析,我國的高強度減稅增支具有強烈的結構調整效應,著力解決發展不平衡、不充分問題,順應人民對公平的追求,滿足人民對物質和精神生活品質提升的需要,最終助力經濟社會發展行穩致遠。

  總體看,2018年,以減稅增支為主要特征的財政政策有三大發力點。

  通過減稅建立稅收穩增長長效機制 

  2018年的減稅是在深化稅制改革基礎上實現的。這種減稅實質上是大幅減輕稅制對市場的擾動并降低要素流動成本。比如深化增值稅改革,2018年把四檔稅率歸并為三檔,從5月1日起還將17%和11%兩檔稅率分別下調了一個百分點。過去制造業、采礦業、商業適用17%的稅率,交通運輸業和建筑業適用11%的稅率。這幾大行業提供的GDP占GDP總額比重高達55%。顯然,這種改革是對骨干行業的長期性減負。特別是制造業增值稅占增值稅總額比重近40%,改革對制造業穩增長的刺激力可說居各行業之首。另一方面,由于增值稅本質上是消費課稅,深化增值稅改革減輕企業增值稅負擔最終是在降低最終消費者負擔。其中最為直接的是日用工業消費品和農產品加工制作以及生活服務業增值稅負擔下降對消費者購買力的強化。由于最終消費環節增值稅占增值稅總額比重在20%左右,深化增值稅改革對消費擴張的刺激僅次于對制造業發展的激勵。有必要指出,2018年消費擴張對經濟增長的貢獻已達76.2%,表明中國經濟增長的消費依賴度提升已是趨勢性現象,因而可說增值稅改革順應了這一趨勢,具有降低消費品稅負的長期功效。再如重點減輕小微企業和科技研發創新活動稅負,包括提高減征收企業所得稅的小型微利企業年應納稅所得額上限、將創投企業和天使投資個人有關稅收優惠政策試點范圍推廣至全國等措施。這種減稅本質上是要促進競爭、培育并釋放新動能,可說是穩增長的長效機制。因為,小微企業占企業總數比重高達90%,他們是對接消費熱點、探索新動能的生力軍,是延伸產業鏈的主力軍。創新投資活動則是培育新動能的基礎工程。此外,實踐表明,我國社會主義市場經濟已進入新的發展階段,工商各行業都不同程度地出現了從分散競爭轉向壟斷競爭的情況。特別是2000年后成長起來的新興產業,如,房地產業、互聯網產業、汽車產業是市場占有集中率更高的領域;傳統產業,如,能源、制造業、商業內市場占有集中率也在提升。這加大了小微企業生存難度。此外,給小微企業更多的稅收扶持政策,可以增強他們的競爭力,使其逐步成長起來,實際上是要爭取經濟活力長久不衰。

  增支重在實現經濟和社會發展兼容并蓄  

  經濟發展和社會發展之間具有良性互動關系,經濟發展是實現社會發展目標的物質保障條件,社會發展可以為經濟發展提供良好的營商環境、人力資源基礎、需求擴張條件。從政府角度看,當前和今后促進社會發展的抓手是分步實施基本公共服務均等化戰略。基本公共服務是人類生存和發展的基本保障條件,基本公共服務均等化是中國特色社會主義的本質要求,社會主義制度的最大優勢就是為全體人民的生存和發展提供有效保障。

  中國特色社會主義的突出特征就是成為全球第二大經濟體之后,人均GDP仍處世界中等水平的條件下,為使經濟增長發展成果切實惠及到全體人民,真正增強全體人民的安全感和獲得感,旋即把構建高水平公共福利體系列為工作重點。黨的十九大報告要求在2035年建成社會主義現代化國家時初步實現基本公共服務均等化。從財政角度看,基本公共服務均等化就是要求不斷增加基本公共服務投入。我國人口已近14億。在這么大的人口體量的國家里推進基本公共服務均等化可說史無前例,特別是中國人均GDP還不足1萬美元,僅為美國的七分之一,德、日的四分之一。人均財力不足3000美元,僅為美國的六分之一,德國、日本的五分之一。由此可見基本公共服務均等化難度更是空前。在實現基本公共服務均等化路徑選擇方面,目前我國已經明確要圍繞基本公共服務均等化劃分中央與地方支出責任,而且要以標準上移為原則核定支出金額。因此,基本公共服務支出持續強勁擴張在所難免,不打赤字不可能應對。2018年的支出數字表明,增支主要是根據基本公共服務均等化要求把資金投向民生保障重點領域。比如中央對地方轉移支付已達6.16萬億,其中均衡性轉移支付增長9.2%、老少邊窮地區轉移支付增長15.7%,縣級基本財力保障機制增長10%。再如全國扶貧攻堅支出增長45.6%、基本養老保險基金補助支出增長11.4%等。這種支出擴張起到了公共設施投資增長、中低收入階層消費擴張作用,進而也就實現了財政逆周期調節。

  個稅改革重在將穩增長和民生政策有機結合  

  2018年減稅的重大突破點是從過去重在給企業減稅轉向企業和個人高強度減稅并重。這項改革實現了個人所得稅從分類征收轉向綜合與分類征收相結合,并帶來1000億減稅。概括起來改革有三大減稅點。

  提高綜合所得課稅費用減除額。這次改革把原來的工資、薪金所得和勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得合并歸類為綜合所得,并把綜合所得課稅費用減除額定為60000/年,比過去工資、薪金所得課稅費用減除額標準上移了43%。

  目前城鎮就業人員總數4億左右。個人所得稅納稅人絕大部分為城鎮就業人員,城鎮職工平均貨幣工資在8萬/年左右,但占總數60%多的中小企業職工年收入在6萬/年左右。這說明費用減除額提到6萬/年后,中小企業職工基本上全部在個人所得綜合課稅范圍之外了。進一步分析,現行稅制還規定有社會保險繳費專項扣除,按現行平均負擔測算,可說年收入8萬的職工都在納稅人之外了。也就是說,只有超過平均工資水平的人才有可能是納稅人。由此可說,相比發達經濟體,中國是全球范圍個人所得稅負擔率最低的國家。目前發達經濟體內收入超過最低工資且低于平均工資的勞動者都在個人所得稅納稅人范圍。相比較而言,中國個人所得稅納稅人比率超低。此外,提高費用減除額后,費用減除稅已相當于城鎮居民人均消費支出的2.5倍,而發達經濟體一般不足1倍。

  擴大適用低稅率收入金額。原個人所得稅法規定工薪所得適用七級超額累進稅率課稅,其中有3%、10%、20%三檔低稅率,1.3萬元以內月收入適用低稅率課稅。但應納稅所得額在4500元—9000元部分稅率就達到20%,這樣,月收入超過1.3萬的就適用高稅率課稅,月收入達2萬-4萬元時,1.3萬元以上部分就要適用25%的稅率,月收入達4萬以上時,超過4萬—6.5萬部分就要適用30%的稅率。這次個人所得稅改革大幅度調整了低稅率收入適用范圍。月收入8000的適用3%稅率(比原稅制增加3000),月收入1.2萬之內的最高稅率是10%,原稅制1.2萬之內的最高稅率是20%,月收入3萬的最高稅率為20%,原稅制則為25%。月收入4萬的最高稅率就為25%,原稅制則要達到30%。歸納起來,就是同等規模應納稅所得額都在降低一檔稅率征稅。其中減稅幅度大的是月收入在1萬—4萬之間的納稅人,2萬—3萬幅度最大.

  培育中等收入階層是中國收入分配改革的主攻目標之一。以城鎮職工平均工資為限,中國已成為全球中等收入人數最多的國家。中等收入階層的消費擴張和消費結構變動是中國經濟增長的重要推動力量,比如汽車、通訊、不動產、旅游等的消費支出擴張。目前中國經濟增長步入換檔期,中高收入階層的消費增長的穩增長效應更為突出。這次個人所得稅改革調整低稅率收入適用范圍,恰好把發力點放在了月收入1萬—3萬群體上。其目的就在于助力這些人的消費擴張,這是一種典型的結構性刺激政策,而且具有較強的前瞻性。因為中國白領收入的層級劃分標準正在上移,月收入2—3萬未來將不在高收入群體范圍,適用低稅率更具公平性。

  增設專項附加扣除。這次個人所得稅改革增設了子女教育、繼續教育、大病醫療、住房貸款利息、住房租金、贍養老人六項專項附加扣除。其中子女教育月免稅額為每個子女1000元,繼續教育月免稅額為400元,贍養老人月免稅額為2000元,住房貸款利息月免稅額為1000元,大病醫療專項附加扣除限額為每年8萬元。這種扣除本質上是一種定向保障機制。具體制度安排又體現出了三大特點:一是引入按家庭課稅元素。按家庭課稅是個人所得稅改革過程中公眾提出的訴求之一,一定程度上確有減輕家庭綜合稅負意義。這次改革在專項附加扣除方面引入了按家庭課稅元素,比如子女教育,可從父母一方扣除也可選擇雙方扣除。再如贍養老人,非獨生子女由子女們分攤扣除額。又如大病扣除,可選擇本人或者配偶扣除,未成年子女可由父母扣除。這種做法所起的作用是解決單方扣除不足問題,比如子女教育,父母中一方不具備個人所得稅納稅條件時,另一方單獨享受扣除依然會保證稅負下降。再如大病扣除,允許從配偶扣除就避免了患者本人享受不到政策紅利從而增加家庭負擔問題。這充分體現了針對大病醫療負擔一般都是家庭負擔而非單個人負擔的定向減稅原則。二是保障基本支出。前述六項附加扣除項目均為民生基本支出。其中子女教育、住房貸款利息、房租、贍養老人四項屬于常規性支出,占工薪階層家庭支出總額比重合計一般要超過70%。此外,大病醫療支出雖具偶發性,但一旦發生會使現期家庭收入大幅縮小甚至減少家庭存量資金乃至引起家庭負債。這種應急性支出事關患者現期和遠期收入獲取能力保障。顯然,這些扣除是對民生的托底,體現的是增強個人和家庭生存能力政策取向。三是發力解決遠期重大社會問題。目前我國已經進入老齡化社會,60歲以上人口已達2億,未來十年又將是人口老齡化加速過程。意味著全社會養老費用未來將處于加速膨脹期。養老費用來自于社會保障體系和個人資金兩個渠道。從目前情況看,社會保障養老籌資增長空間十分有限,具體表現是人口老齡化加速本身已壓縮了養老保險金增長邊界,同時降低養老保險繳費率的壓力又在增強。顯然,擴大個人養老自籌資金規模成為勢所必然的選擇。因此,施行贍養老人扣除是支撐擴大個人養老資金積累規模的前瞻性制度安排,具有解決遠期重大社會問題效應。

  概言之,上述三大減稅點表明這次個人所得稅改革具有減稅強度高、涉及人數多、政策發力精準、制度突破大四大特點。同時也彰顯出個人所得稅制度對相關社會政策(如教育政策、養老政策等)的支撐作用。由此可說,個人所得稅制度并非僅具財政收入籌措和收入分配調節兩項功能,還是調節社會發展的政策工具,而且隨著個人收入的增長和市場化程度的加深,這種工具的作用發揮空間會越來越大。  (作者為中國財政科學研究院副院長、研究員)

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