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全面實施預算績效管理的難點與應對之策

來源:中國財經報 發布時間:2019-04-02

  劉小川

  2019年是我國全面實施預算績效管理的啟動之年,全方位、全過程、全覆蓋預算績效管理如何開局?工作重點如何確定?是各級政府以及財政部門一致高度關注的問題。

  難點 

  全面預算績效管理是一項涉及面廣、環節眾多、流程復雜的工作。針對各層級的預算績效管理,首要的是明確績效管理的目標。各級政府預算的基本績效目標涵蓋社會、政治和宏觀經濟等方面,中央和省級政府的預算績效目標主要體現在政策績效以及社會經濟發展等方面,省級以下政府的預算績效目標重點體現在穩定社會、促進民生等方面;部門預算績效目標應當按照部門的層次差異確定,中央部門預算的主要績效目標是國家行業政策落實、區域均衡發展等方面,地方部門預算的主要績效目標是地方行業政策落實、地方區域均衡發展等方面;單位預算的主要績效目標是本單位各項事業發展方面。預算各環節的績效目標,應當以預算各主體的定位以及預算流程的順暢為績效目標。預算編制環節,要制定體現各預算編制主體的功能績效目標;預算執行環節,要制定預算執行的力度、速度及完整性績效目標;決算環節,要制定預算目標實現程度、優劣判斷的績效目標;預決算監督環節,要制定預決算中的各項績效指標的監督考核目標。各類預算形式的績效目標,應當按照其功能地位及其覆蓋領域確定。對于一般公共預算,要按照收支標準、收支平衡以及結構優化的要求制定績效目標;對于政府性基金預算,要按照專款專用、專項成效等要求制定績效目標;對于國有資本經營預算,要按照保值增值、社會貢獻以及經營成效等要求制定績效目標;對于社會保險基金預算,要按照收支均衡、保障水平等要求制定績效目標;對于項目預算,要按照項目目標、投入產出等要求制定績效目標。

  全面實施預算績效管理的工作難點主要體現在三個方面:第一,涉及面廣。全面預算績效管理的范疇,不僅涉及到從中央到地方的各級地方政府,而且包括各級黨政部門和單位;全面預算績效管理的領域,不僅涉及政府保基本的一般公共預算,而且包括履行政府專項職能的政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算等。第二,評價標準不確定。全面預算績效管理的目標確定,是衡量各預算主體績效水平高低的主要依據。由于政府財政的公共性特征,預算績效涵蓋社會、政治和宏觀經濟等領域,其績效目標的制定存在許多不確定性。因此建立一套客觀、科學且可量化的預算績效考核指標體系,是全面預算績效管理的關鍵。第三,技術支撐要求高。全面預算績效管理的面上工作,不僅涉及大量數據,主要包括預算收支、政府機構基本情況、社會經濟狀況以及政府資產負債等數據,而且涉及不同層面的政府決策,以及管理與監督的程序。所以在將各類海量數據進行分類、甄別基礎上,建立基于績效目標分析的邏輯框架模型,尤其需要大數據技術、人工智能技術以及信息系統技術的支撐。

  怎樣使這項工作具有可操作性,需要深入思考。

  應對 

  第一,預算績效評價指標體系建設是全面實施預算績效管理工作的重點。預算績效情況的表達,需要一套既符合實際又科學有效的評價指標。根據政府職能的劃分,根據預算形式和預算框架,設計和制定不同層級、不同類別的可度量且可考核的預算績效指標體系。

  第二,部門預算績效評價與管理是全面實施預算績效管理工作的突破口。由于預算主體與形式的多元化和多層次性特征,現階段不宜全面鋪開,因此需要確定預算績效工作的突破口,以帶動其他預算主體的績效管理工作。部門預算是政府預算體系中不僅具有中堅功能特征,而且起到承上啟下作用。首先,政府各部門的規定職能,是履行政府功能的主體;其次,政府各部門是預算管理體系中“承上啟下”的主體,“承上”體現在要對國家預算以及中央與地方總預算負責,“啟下”體現在要對單位預算以及項目預算進行指導;最后,部門預算是預算績效管理監督的主體,按照我國行政管理體制,部門預算負責單位預算和項目預算的管理,部門預算負責行政、行業以及審計等方面的預算監督。

  第三,建立預算績效評價信息管理平臺系統是全面實施預算績效管理工作的核心。全面預算績效管理工作的核心是績效評價,而績效評價的核心是績效指標的設計。由于預算結構的多元化和復雜性,預算績效的評價標準不僅涵蓋社會、政治和經濟各個領域,而且中央與地方、部門與單位以及四本預算之間的關系錯綜復雜,導致其績效測度指標較難量化,所以需要借助信息管理和人工智能等技術,采用試點先行的方式,針對部門預算、項目預算以及政策預算,構建預算績效信息化分析系統與管理平臺。

  第四,加強預算績效組織管理是全面實施預算績效管理工作的中心。由于全面預算績效的組織管理與監督工作覆蓋面很廣,不僅包括各級政府,而且包括各級黨政部門,如果僅僅依靠專業職能部門實施管理,必然力不從心、深度不夠、效果不佳,因此亟待加強全面預算績效管理的組織建設。其一,設立由中央牽頭的全面實施預算績效政策制定、綜合管理與區域協調的跨部門組織;其二,設立財政部門專司全面預算績效管理的專業管理組織;其三,設立由各級人大常委會牽頭的全面預算績效管理監督機制。最終形成三位一體的管理組織體系,共同對我國全面實施預算績效管理工作進行全方位、立體式的管理與監督。 (作者為上海財經大學中國公共財政研究院院長)

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